« La gouvernance doit remplacer le gouvernement ou plus exactement ne doit plus être qu’une pièce d’un système global, fondé sur la liberté, la créativité et la responsabilité. Il ne s’agit plus de gouverner mais de poser des règles et de garantir leur bonne application. L’État n’apparaissant plus qu’à l’origine des processus sociaux, tout l’entre-deux est régi par la concurrence. »

Philippe Moreau Defarges, Governance, 2003.

Le mercredi 16 mars 2022, la commission d’enquête du Sénat sur « L’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques » a examiné le rapport présenté par Mme Éliane Assassi, rapporteure. Mise sur pied à l’initiative du groupe communiste, le rapport dénonce le « phénomène tentaculaire » du recours aux cabinets de conseil ainsi que « la bonne utilisation des deniers publics ». La question centrale de ce travail fort bien documenté peut être formulée ainsi : « Peut-on accepter que l’État délègue des missions stratégiques à des prestataires privés, dépourvus de toute légitimité démocratique ? ».

Parmi les principaux enseignements du rapport qui compte 385 pages, on trouve la forte augmentation du recours aux services des cabinets de conseil privé par les ministères entre le début du mandat d’Emmanuel Macron et 2021. Ces dépenses sont passées de 380 millions d’euros en 2018 à près de 900 millions l’année dernière, année où l’État a dû organiser, dans l’urgence, la campagne de vaccination. Ce qu’il a fait avec le concours de McKinsey et Accenture. Outre la campagne d’information pour la vaccination et le système d’information pour le passe sanitaire, McKinsey a par exemple travaillé, pour 4 millions d’euros, sur la réforme qui a permis de re-calculer le montant des APL…

Les sociétés en conseil et stratégie, supplétifs du système économique mondialisé

C’est en 1926 que James Oscar McKinsey crée à Chicago une compagnie d’experts-comptables qui a pour objectif de réaliser les audits d’autres sociétés. En 1932, la Bourse de New-York oblige les entreprises d’État à fournir des audits indépendants à l’Agence fédérale chargée de la surveillance du système financier. La rencontre de Marvin Bower et de James McKinsey change rapidement le destin de l’entreprise : la firme ne se spécialise non plus uniquement dans l’analyse des comptes financiers d’autres établissements, mais dans la définition et la mise en œuvre de stratégies de croissance et de réductions de coûts de fonctionnement. C’est ainsi que McKinsey & Company, souvent dénommée « La Firme », est aujourd’hui devenue un des plus grands cabinets de conseil au monde. L’entreprise emploie plus de 30 000 employés dans soixante-cinq pays tandis que neuf des dix plus grandes multinationales ont un contrat avec la firme (1).

En 2001, les sociétés de conseil vont acquérir un rôle majeur dans les réformes étatiques, notamment par le biais de la ratification de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Crée en 2007 sous l’impulsion d’Éric Woerth, alors ministre du Budget sous la présidence de Nicolas Sarkozy, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impose une vision financière de l’action publique ; les consultants vont alors pouvoir coloniser à loisir l’appareil d’État. Cette amplification de l’idéologie managériale du politique est confirmée sous le quinquennat Hollande par la création du Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP), renforcée par la Direction interministérielle à la transformation publique (DITP) sous Emmanuel Macron.

Le président américain Eisenhower, estimant avoir besoin de conseils concernant l’attribution de certaines positions au sein de l’exécutif, va charger McKinsey & Company de faire des propositions. Depuis, les firmes de consultants sont largement associées à de nombreuses agences fédérales américaines – gestion des flux migratoires, département de la Défense -, représentant un secteur évalué à dix milliards de dollars chaque année.

L’Union européenne pratique elle aussi, massivement, le recours aux sociétés de conseil. Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne, s’est fait épingler par la Cour des comptes de son pays. Alors qu’elle était ministre de la Défense en Allemagne, cette dernière a confié à une ancienne salariée de McKinsey, Katrin Suder, le soin de moderniser l’armée allemande pour un coût de plus de 100 millions d’euros chaque année (2). La Commission européenne a elle aussi largement recours à ces sociétés de conseil : entre 2016 et 2019, elle a versé 462 millions d’euros aux sociétés d’audit PWC, KPMG, Deloitte et Ernst & Young (3).

La gouvernance ou le mépris du politique et de l’intérêt général

L’apparition du mot « gouvernance » correspond à un tout nouveau modèle d’exercice du pouvoir. Il remplit une fonction, celle de rendre obsolète l’usage de la notion de gouvernement. Mais le fait qu’une caste dirigeante poursuive un projet de ce genre est-il une raison suffisante pour adhérer à cette croyance ? En d’autres termes, les mots ont-ils, à eux seuls, le pouvoir de transformer le monde ? En réalité, cette idéologie est on ne peut plus contestable puisqu’elle ne sert qu’un seul objectif : celui de donner un caractère d’évidence à l’idée centrale du modèle néolibéral qui est de soumettre l’action publique au principe d’efficacité et de rentabilité.

Ce système de pensée est en grande partie faux puisque l’application du principe d’efficacité à l’administration des affaires publiques ne peut se concrétiser qu’en ignorant ce qui donne son sens ordinaire à la notion de politique qui est la recherche du Bien commun, négligeant de ce fait certains principes fondamentaux qui fondent la démocratie. Le cadre conceptuel de la gouvernance, celui qui cherche à s’imposer partout sur Terre, est celui du modèle gestionnaire d’exercice du pouvoir (4). Séduisant par le fort parfum participatif qu’il exalte et la vision citoyenne qu’il inspire, ce concept participe activement à la déconstruction subtile de nos repères républicains fondamentaux.

Depuis plus de 40 ans, les sphères dirigeantes du monde développé s’appuient sur une forme de vernaculaire devenu hégémonique : la langue du management. Cette théorie est fondée sur une idée simple : seules les méthodes managériales cherchant à maximiser le profit (return) permettent de diriger correctement une entreprise ou un État. De cet axiome, on peut tirer deux caractéristiques essentielles :

La première est sa prétention à l’universalité. Tout type d’activité collective étant conçu comme une forme de production analogue à celles auxquelles on a affaire dans le domaine productif, il s’ensuit que toute activité humaine connaît son optimum. Il est possible de l’atteindre avec le maximum d’efficacité, ce qui réclame des instruments de gestion identiques à ceux qui ont prouvé leur pertinence dans l’univers marchand (5). L’utilisation de ces instruments substitue, à une forme d’exercice du pouvoir jugé obsolète parce que fondé sur le contrôle des corps (taylorisme), une autre reposant essentiellement sur le contrôle de l’information et de la communication (cybernétique), tel qu’il a été mis en œuvre par exemple via l’école de Palo Alto.

La seconde caractéristique du modèle gestionnaire d’exercice du pouvoir est le rapport étroit qu’il entretient à la rationalité, et plus précisément, à deux de ses attributs modernes : la calculabilité et la prévisibilité (6). Ce modèle vise – idéalement – l’assujettissement de la décision politique à la production de chiffres. La quantification du vivant correspond ici à la promesse d’une domination purement technique, incontestable (car fondée en objectivité) et qui, parce qu’elle est soustraite à tout soupçon d’arbitraire, devrait normalement recueillir l’assentiment des populations sans plus avoir à le construire, ni même à le rechercher.

La « modernisation de l’État » ou l’emprise de l’imaginaire gestionnaire sur les politiques publiques

C’est à un véritable bouleversement des formes de l’activité administrative en France auquel nous assistons depuis 40 ans. Ce programme répond, essentiellement, à un impératif : réduire la dépense publique en limitant le « périmètre » des interventions de l’État, tant en matière industrielle que sociale. Il s’agit d’un catéchisme positiviste fondé sur une croyance : pour retrouver les voies d’une croissance saine, il faut augmenter la compétitivité des économies nationales, ce qui ne peut s’obtenir qu’en réduisant la part de richesse prélevée par l’impôt (théorie du ruissellement) et en réalisant des « gains de productivité ».

Les principes de gestion se sont imposés comme règles d’organisation des échanges économiques et sociaux dans le monde contemporain. Les processus de décision se sont modifiés : ils reposent dorénavant sur une négociation qui s’engage entre partenaires disposant de données chiffrées et publiques, émanant de sources diverses et contradictoires. L’État est alors réduit à des fonctions de régulation et d’arbitrage. C’est à partir d’une connaissance chiffrée produite par un appareillage statistique et prévisionnel fiable que la classe dirigeante peut prendre des décisions fondées en rationalité, les citoyens étant invités à s’engager dans un débat argumenté sur la base d’un « diagnostic partagé ».

Et c’est également ce qui rend possible la gestion publique : sans chiffres, on ne peut fixer des objectifs quantifiés, ni définir des indicateurs de performance, ni exercer de contrôle sur le résultat (feed-back), ni évaluer le degré de réussite d’une politique publique.

Forts de ces observations, il convient d’exercer une vigilance démocratique en se montrant attentifs au zèle quantophrénique des défenseurs de l’efficacité, car derrière les éléments de langage et la propagande néolibérale qui cherchent à donner une force d’évidence à des notions qui ne le sont en rien, s’est mis en place une « gouvernance par les nombres » (Alain Supiot), un système du chiffre qui lamine insensiblement la dimension politique de l’action publique, contribuant ainsi à affaiblir les mécanismes de la solidarité nationale. Une opportunité offerte aux décideurs leur permettant, accessoirement, de se soustraire sous couvert d’objectivité, au regard critiques des citoyens. Cette vigilance doit s’exercer avec d’autant plus de rigueur que ce déni de démocratie se commet au nom d’une idée que revendique la démocratie : la transparence (7).

1. Pour tenter de comprendre les finalités de la profession, voir Patrice Stern et Patricia Tutoy, Le Métier de consultant : principes, méthodes et outils, Paris, Les Éditions d’organisation, 2007.
2. Cf., Thomas Wieder, « Ursula Von der Leyen auditionnée par le Bundestag dans le cadre de ” l’affaire des consultants “, in Le Monde, 14 février 2020. L’actuelle présidente de la Commission européenne a dû s’expliquer sur l’embauche de consultants extérieurs grassement payés alors qu’elle était ministre de la défense d’Angela Merkel. Rien qu’en 2015 et 2016, la Cour des comptes allemande a calculé que son ministère avait versé plus de 200 millions d’euros à des conseillers venus du privé.
3. Cf., Anna Hubert, « Des coûteux consultants privés de la Commission Européenne font grincer des dents les eurodéputés », in Ouest-France, 5 avril 2021. C’est lors du lancement du « Programme d’appui aux réformes structurelles (TSI) » que le recours au privé a connu un sérieux coup d’accélérateur. De très séreuses menaces de conflits d’intérêt planent sur cette affaire : ainsi PwC est payé par des multinationales pour faire de l’optimisation fiscale tout en conseillant, par le truchement des programmes européens, les réformes des politiques nationales de fiscalité.
4. Albert Ogien, L’esprit gestionnaire, Paris, Éditions de l’EHESS, 1995.
5. Michel Berry, Une technologie invisible. L’impact des instruments de gestion sur l’évolution des systèmes humains, Paris, École polytechnique – Centre de recherche en gestion, 1983.
6. Catherine Colliot-Thélène, Le désenchantement de l’État, Paris, Éditions de Minuit, 1992, pp. 162-173.
7. Cf., Mathieu Aron et Caroline Michel-Aguirre, Les Infiltrés. Comment les cabinets de conseil ont pris le contrôle de l’État, Paris, Allary, février 2022.

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